从一起个案看如何正确处理存疑不起诉案件

谢支炳　傅克非


基本案情：被告人徐明讯原为仙桃市万港制衣有限公司副经理，2001年5月30日因涉嫌虚开增值税专用发票被仙桃市公安局刑事拘留，同年8月15日被逮捕，2003年4月29日，仙桃市人民检察院以徐涉嫌虚开增值税专用发票罪向仙桃市人民法院提起公诉，同年7月20日，仙桃市人民检察院以该案证据、事实有变化为由向仙桃市人民法院撤回起诉，7月23日，仙桃市人民检察院检察委员会讨论决定对徐明讯不起诉。2005年10月18日，仙桃市人民检察院检察委员会决定以徐明讯虚开增值税专用发票罪重新向仙桃市人民法院提起公诉，2005年11月22日，仙桃市人民检察院以被告人徐明讯犯虚开增值税专用发票罪向仙桃市人民法院提起公诉，同年12月25日，仙桃市人民法院以徐明讯犯虚开增值税专用发票罪，判处有期徒刑11年，徐不服判决，向湖北省汉江中级人民法院提出上诉，2006年3月3日，湖北省汉江中级人民法院作出裁定，驳回上诉，维持原判。
徐明讯虚开增值税专用发票一案，从公安机关立案侦查到二审法院作出维持一审法院有罪判决的终审裁定，历时6年。从检察机关提起公诉、撤回起诉、作出不起诉决定到重新提起公诉，人民法院作出有罪判决，可以说是费尽周折，此案作为湖北省检察机关首例存疑不起诉案件重新起诉，被告人被判决有罪的案例，整个办案过程凸现的法律意义不能不引起我们的思考。作为存疑不起诉案件后续处理成功的典型案例，也给我们今后正确处理一存疑不起诉案件提供了有益的启示。
一是要正确认识存疑不起诉案件后续处理的必要性。第一，存疑不起诉又称证据不足的不起诉。存疑不起诉是检察机关对于经过补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，作出的不起诉决定。《人民检察院刑事诉讼规则》第二百八十七条规定，人民检察院根据刑事诉讼法第一百四十条第四款规定决定不起诉的，在发现新的证据，符合起诉条件的，可以提起公诉。　第二，存疑不起诉是人民检察院对案件在程序上的处理。刑诉法第12条规定：“未经人民法院判决，对任何人都不得确定有罪。”这表明人民法院具有专属定罪权。免予起诉取消后，人民检察院不再具有实际上的定罪权，存疑不起诉本质上只是人民检察院暂时放弃诉权而非进行实体处理。尽管人民检察院对案件事实及其性质作了认定，但这种认定不具有终局性，只具有程序价值，在条件具备时人民检察院可以重新起诉。第三，存疑不起诉终止诉讼的效力是相对的。不起诉决定作出后，并不表明被不起诉人将不会因同一事实再受刑事追究，在符合一定条件下，人民检察院仍可以提起公诉，使刑事诉讼得以继续。在这点上，不起诉与刑事判决的效力不同：人民法院的判决一经确定，即产生实体上的效力，根据一事不再理的原则，不得对该案再行起诉；而不起诉因其尚未解决案件实体问题，如果又发现符合起诉条件，可以再行起诉。
二是要在实践中要正确把握存疑不起诉案件后续处理的原则。第一，要在办案中严格把握“存疑不起诉”的标准。在这类案件中，认定嫌疑人构成犯罪有一定根据，但证据不充分，不能在法律上证实犯罪。将这类案件起诉到法院，难以达到公诉的目的。根据无罪推定的精神，对这类案件应当不起诉。如我院对徐案作出不起诉决定可以说是准确把握了存疑不起诉案件的关键标准，即证据标准。第二，要在办案中体现保护犯罪嫌疑人的权利。修改后的刑事诉讼法确立疑罪从无是我国的一项重要的刑罚原则，这也是国际惯例，对于补充侦查证据不足的，理应由法院作出被告人无罪的判决，或由检察机关作出不起诉的决定，及时作出不起诉决定，体现了保护了犯罪嫌疑人的权利，即在没有充分证据证明其有罪时，推定其无罪。我院于2003年7月23日作出对徐明讯的不起诉决定，徐被依法解除强制措施，恢复人身自由，这是刑事诉讼法保护人权精神在办理具体案件中的体现。第三，要重视发挥检察委员会决定重大疑难案件的作用。我院在办理徐明讯案件时，将该案提交检察委员会讨论，徐明讯案件是起诉还是不起诉，在办案过程中存在争议，是一个疑难案件。而重大疑难案件、有争议的案件容易出质量问题，因此检委会作为业务决策的最高机构，一定要发挥案件质量保障的作用。我院根据《最高人民检察院检察委员会议事规则》，结合本院实际制定检察委员会议事规则，明确把讨论决定“重大疑难案件”纳入检察委员会的工作职责和工作范围，在为徐明讯一案专门召开的两次检察委员会上，各位检委会成员充分履行职责，积极发表意见，使检委会的集体智慧作用得到充分发挥，最终作出两次正确的决定，检委会对重大疑难案件的监督、把关作用得到体现。第四是要重视发挥公诉引导侦查的作用。建立公诉引导侦查取证制度是近年最高检察院提出的三大公诉改革之一，我院在积极的摸索和试行中一直非常重视发挥公诉引导侦查的积极作用。徐明讯虚开增值税专用发票一案中就体现了检察机关引导侦查取证，及时、全面、合法地获取指控犯罪所必需的证据，从而确保公诉活动的顺利进行。涉税案件属于经济案件，由于这类案件原来属检察机关管辖，在侦破这类案件方面检察机关有长期以来办理各类经济案件过程中积累了丰富的经验，介入引导侦查取证显示出检察机关的优势，2005年7月，我院向仙桃市公安局发出了详细的补充侦查建议书，对提起公诉所要求的有关证据明确收集证据的实质要件和具体要求，在对证据的固定方法上明确如何进行提取，以何种形式和方法进行固定，对形式和方法加以规范。正是因为我院对侦查的有效引导，使徐明讯的犯罪事实得到有效的指控。第五是要牢记“违法必究”的法律原则。检察机关作为控诉犯罪的专门机关，理所当然有权力、也有责任在发现新证据，足以追究犯罪嫌疑人刑事责任的情况下，向法院提起公诉。《人民检察院刑事诉讼规则》第二百八十七条规定“人民检察院根据刑事诉讼法一百四十条第四款规定决定不起诉的，在发现新的证据，符合起诉条件时，可以提起公诉。”我院在办理徐明讯一案时，由于原来在逃的关键证人找到，原来不太明朗的案情就显得清清楚楚，我院及时将徐重新起诉，交付审判，使其受到应有的惩罚，可以说是履行了检察机关讲应尽的职责。

作者单位：仙桃市人民检察院


广东省河源市人民政府办公室


印发河源市市县级生态公益林管理办法的通知
河府办〔２００８〕４４号

各县区人民政府，市府直属各单位：
经市人民政府同意，现将《河源市市县级生态公益林管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
河源市人民政府办公室
２００８年５月１０日

第一条 根据《中华人民共和国森林法》、《国家林业局财政部重点公益林区划界定办法》、《广东省生态公益林建设管理及效益补偿办法》、《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》等有关规定，为贯彻落实市委、市政府关于加快林业发展建设林业生态市的决定的精神，进一步加强我市生态公益林的建设、保护和管理，改善和优化生态环境，维护国土生态安全，制定本办法。

第二条 本办法所称市县级生态公益林（以下简称生态公益林）是指我市行政区域内未纳入国家和省重点生态公益林范围的，以及对我市国土生态安全、生物多样性保护及经济社会可持续发展具有重要作用的森林，具体包括：防护林——水源涵养林、水土保持林、农田防护林；特种用途林——自然保护区、自然保护小区、森林公园内的森林和风景观赏林、休憩林、国防林、母树林以及名胜古迹和革命纪念地的林木等。

第三条 在我市行政区域内从事与生态公益林有关的生产、经营管理活动的单位和个人必须遵守本办法。
第四条 生态公益林建设实行统一规划、分步实施、依法保护、严格管理、分级负责的方针。

第五条 各级人民政府负责本行政区域内的生态公益林的建设、保护和管理，市、县级林业行政主管部门负责本办法的组织具体实施和检查监督。

第六条 各级人民政府要加大对本行政区域内的生态公益林的资金投入，对纳入生态公益林管理并达到生态公益林建设要求的森林资源、林木投资经营者给予一定的补偿。

第七条 各级人民政府应将生态公益林建设纳入国民经济和社会发展规划。

第八条 生态公益林界定，应坚持生态优先、因地制宜、合理布局、突出重点的原则。

第九条 生态公益林的区划范围。

（一）主要交通要道，江河两岸一、二重山，库容１００万立方米以上水库的集水区，城镇周边等重要生态区域以及除已划入国家和省级生态公益林之外的重要地段。

（二）森林和陆生野生动物类型的市、县自然保护区以及森林公园内的林地。

（三）其他以阔叶林、针阔混交林为主的，郁闭度０．５以上生态效益优良的林地。

第十条 县级林业主管部门按照界定原则组织生态公益林的区划界定和申报工作；生态公益林区划界定结果经县级人民政府审核同意后，报市人民政府批准。

第十一条 经批准公布的生态公益林不得擅自调整，因特殊情况确需调整或改变其性质、用途的，应报经市人民政府批准。

第十二条 生态公益林规划必须落实到地籍小班，实行小班经营；划定的生态公益林，其原来的权属不变，受法律保护。

第十三条 各级人民政府应遵循森林自然演替规律，采取“封、造、补、抚、管”相结合，以天然更新为主，辅以人工更新的方式，把重点生态公益林建设成树种多样、结构合理、功能齐全、生态效益和社会效益长期稳定的森林生态体系。

县级林业主管部门应组织林权单位对重点生态公益林区内的荒山荒地、火烧迹地等宜林地进行限期造林恢复森林植被；对生态保护功能低下的疏林、残次林、低效林分，应当进行补植和封育改造，逐步提高重点生态公益林的生态保护功能。

第十四条 县、镇级人民政府负责本行政区域内生态公益林的“封、育、管”工作，落实管护人员，全面加强保护管理工作；根据地形、地势开设防火线或营造防火林带，加强森林防火、森林病虫害防治工作，确保生态公益林区内火灾、病虫害发生面积不超过市定的标准。

第十五条 禁止在生态公益林区内伐木、放牧、狩猎、采脂、打树枝、铲草或地表植物、开矿、筑坟、建墓地、开垦、采石、挖砂和取土。

第十六条 在生态公益林区内开展旅游和其它经营活动，必须经县级林业行政主管部门审核，报市林业局批准，并与生态公益林林地、林木所有者签订合同。改变林地用途的，须征得林业行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理法律法规办理建设用地审批手续。

第十七条 因国家或省重点建设项目需要征用集体所有和占用国有生态公益林地的，必须经省林业局或其授权单位审核同意，并依法办理用地审批手续。

第十八条 因国家或省重点建设项目、林木更新改造或卫生间伐需要采伐的，须经省林业局或其授权单位批准，并实行专项限额管理和采伐许可证制度。

第十九条 生态公益林林木更新采伐的年限：人工松林４０年以上，其他阔叶林及针阔叶混交林５０年以上。复层林更新应实行择伐，不准皆伐，择伐后的植被覆盖度不低于７０％。生态公益林内的采伐迹地、火烧迹地应于当年或次年内完成更新造林。

第二十条 禁止采伐生态公益林，对生态公益林经营者的经济损失原则上由政府给予合理补偿；市、县级政府对界定的生态公益林参照省级生态公益林进行补偿，自２００８年起至２０１２年每年每亩补偿１０元，２０１２年以后根据省生态公益补偿标准再进行调整。

第二十一条 生态公益林的效益补偿、管护等所需经费列入市、县级财政预算，由市、县区按２∶８的比例共同承担。

第二十二条 生态公益林效益补偿资金分为损失性补偿和管护、管理经费两部分。
（一）损失性补偿：主要用于补偿生态公益林经营者经济损失，按《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》要求直接发放到补偿对象手中。

（二）管护、管理经费：包括管护人员经费和管理经费。管护人员经费包括管护人员工资、管护工具的购置费用等。管理经费包括生态公益林宣传培训、协调管理、检查验收及林业生态县创建工作费用等。

（三）资金分配：

１．生态公益林效益补偿总额（包括市、县级财政支出）的７５％专项用于损失性补偿。

２．生态公益林补偿资金县级财政支出部分的１８％专项用于补助管护人员经费。７％专项用于生态公益林管理经费（县、镇、村分别按４．５％、１．５％、１％的比例分配）。

３．生态公益林补偿资金市级财政支出部分的１８％专项用于市属林场生态公益林的管护及表彰、奖励生态公益林建设管理先进单位及个人等。７％专项用于生态公益林管理经费，市、县、镇、村分别按３％、１．５％、１．５％、１％的比例分配。

第二十三条 生态公益林效益补偿资金年度分配计划，应于每年６月底前，由市林业局会同市财政局下达，各县财政局应按照２∶８比例配套相应资金并会同林业主管部门逐级下达。损失性补偿资金，必须在本年度９月份前拨付到补偿对象。年度资金分配计划一经下达，各级财政和林业部门必须严格按计划执行，不得随意调整。如有特殊原因需调整的，需报市财政局、市林业局联合批准。

第二十四条 各级财政部门、林业部门，须切实加强生态公益林效益补偿资金的监督和管理，及时、足额将补偿资金拨付到位，定期对资金的到位、使用情况进行追踪、检查，确保专款专用。

第二十五条 任何单位不得以任何形式挤占、挪用、截留或骗取生态公益林效益补偿资金，违者将根据有关规定严肃处理，并追究单位领导和直接责任人的责任。

第二十六条 本办法自２００８年６月１日起施行。