浙江省舟山市人民政府


政府令〔2001〕第12号


《舟山市最低生活保障实施办法》已经市政府同意，现予发布，自2001年11月1日起施行。
市长：张家盟
二○○一年十月三十一日


舟山市最低生活保障实施办法

第一章 总 则

第一条 为保障本市城乡居（村）民的基本生活，根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和《浙江省最低生活保障办法》等法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 家庭人均收入低于其户籍所在县（区）最低生活保障标准的居（村）民，除本办法有特别规定外，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。
第三条 最低生活保障（以下简称低保）制度，遵循下列原则：
（一）保障居（村）民基本生活原则;
（二）公开、公平、真实原则；
（三）政府保障与社会帮扶相结合原则；
（四）鼓励劳动自救的原则。
第四条 低保制度实行各级人民政府负责制。
市和县（区）民政部门是低保制度实施工作的主管部门，具体负责本行政区域内低保制度的组织和实施；财政、统计、物价、审计、劳动保障等部门，在各自的职责范围内负责低保的有关工作。
县（区）民政局、镇（乡）人民政府、街道办事处，负责本辖区低保制度的具体管理审批工作。
居（村）民委员会根据管理审批机关的委托，承担有关管理和服务工作。

第二章 低保对象

第五条 凡家庭人均收入低于当地低保标准的居（村）民，均为低保对象。
除符合上款外，具有下列情况之一的，也可给予低保：
（一）结婚后，在配偶所在居（村）委居住一年以上，户口尚未迁入的；
（二）在外读书、户口已迁出的子女；
（三）未报户口的子女。
具有以下情况之一的，不予列入低保：
（一）家庭有劳动能力的成员,无正当理由拒绝劳动部门及镇（乡）、街道、居委会提供的就业机会，不自食其力的；
（二）家庭拥有现金、有价证券、银行存款（来源于本办法第十七条第（一）（二）（三）项的除外），或拥有闲置的生产性设施及其他非基本生活必需的设施、物品（按变现后计算），人均值超过当地低保标准六倍的；
（三）法定赡（扶、抚）养人未按规定履行义务的；
（四）家庭实际生活水平明显高于当地低保标准的。
城镇居民住房超过当地上年度人均住房面积一倍以上的家庭（单身家庭以2人计算，下同），一般不予低保。

第三章 低保标准

第六条 低保标准是维持居（村）民最基本生活的月费用标准。
第七条 低保标准依据维持居（村）民基本生活所必需的衣、食、住费用，和适当考虑水、电、气（燃料）以及未成年人义务教育费用拟定。
拟定时，应综合考虑当地的经济发展水平、市场物价水平、一般居（村）民的实际生活水平和失业人员保障标准等因素。
第八条 居民低保标准采用“市场菜篮法”测算，具体结合财政状况合理确定。
村民低保标准根据居民低保标准和村民生活实际需要适当确定。
家住农村的非农居民的低保标准参照城镇居民标准适当确定。
第九条 县（区）低保标准由县（区）民政局会同财政、统计、物价等部门拟定，报本级人民政府批准并报市人民政府备案后公布执行。
下一年度低保标准必须在上年12月20日之前确定、公布。
第十条 县（区）人民政府应根据经济、社会的发展，适时对低保标准作相应的调整。


第四章 保障资金

第十一条 低保所需资金由各级人民政府列入年度财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理、专款专用，实行财政专户管理。
第十二条 鼓励社会组织和个人为最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠、资助，由民政部门接收并全部纳入当地低保资金。
第十三条 保障资金支付实行县（区）、镇（乡、街道）财政分级负担，具体比例由各县（区）根据实际确定。市级财政对在省级财政补助后仍有缺口的县、区酌情给予适当补助。
第十四条 根据居（村）民低保支出的实际需要，民政部门在每年12月底编制下一年度低保所需资金预算草案，年度预算草案经同级财政部门审核，列入预算，定期拨付，年终决算。
根据低保动态管理和实际工作需要，各级政府在年度预算中，须安排一定的低保准备金和工作经费，以保障新增对象和正常工作的开展。


第五章 保障金计算

第十五条 低保实行差额救助。家庭保障金根据低保标准与家庭月人均收入及家庭成员人数计算。具体计算公式为：家庭月保障金额=低保标准×家庭人口数-月家庭收入。
第十六条 低保家庭收入是指家庭成员各类收入的总和。包括：
（一） 工资、劳务报酬（包括各种奖金），各类补贴、津贴，离
（退）休费，遗属补助、精减下放职工补助，失业救济金、村养老金等工资福
利性收入；
（二）种植、养殖、农副业加工、买卖等生产经营性收入；
（三）稿酬及版权、专利权转让等知识产权收入；
（四）利息、股息、红利收入，财产租赁、转让收入等财产性收入；
（五）继承、赠与，赡养费、扶养费、抚养费等转移性收入；
（六）应计入的其他家庭收入。
家庭成员向非共同生活的亲属依法支出的赡（扶、抚）养费，支出部分在计算其家庭收入时相应减去。
第十七条 下列收入不计入家庭收入：
（一）优抚对象及政府给予特殊照顾的其他人员所享受的待遇；
（二）政府及其部门和有关单位颁发的非报酬性奖励；
（三）因劳动合同终止（包括解除），职工依照规定所获得的经济补偿金、生活补助费或一次性安置费中用于养老保险和医疗保险部分；
（四）独生子女费、丧葬费、抚恤金；
（五）人身伤害赔偿中生活费以外的部分；
（六）上级规定的或经市民政局确认的其他特殊收入。
第十八条 申请低保救助的居（村）民，居民按其提出申请当月前6个月内家庭收入总和计算家庭收入；村民按其申请前12个月内家庭收入总和计算家庭收入。
第十九条 被赡（扶、抚）养人不与赡（扶、抚）养人共同生活的，其赡(扶、抚)养费收入按赡(扶、抚)养协议或有关法律文书所规定的数额计算；无协议或法律文书规定的，或规定数额明显偏低的，按赡（扶、抚）养人的支付能力计算（具体办法由市民政部门制定并报市人民政府备案后执行）；高于协议或法律文书规定的按实际数额计算。
第二十条 下列家庭视情况适当减发保障金：
（一）因吸毒、赌博造成生活困难的家庭；
（二）城镇居民人均住房面积超过当地人均住房水平的家庭。

第六章 保障程序

第二十一条 凡生活困难且需要救助的家庭，由户主向户籍所在地的居（村）委提出要求、说明理由，并领取填写《居（村）民低保申请表》。
第二十二条 申请低保救助须出示以下证明材料：在职职工要有所在单位提供的各项工资、奖金福利等方面的收入证明；离退休人员、失业人员要有原单位和社会保险机构提供的保障性、救济性收入证明；丧失或基本丧失劳动能力的无业人员，需出具县以上医院的诊断证明，其中残疾人需出具残疾证；城镇居民有住房的需出具房产证，家庭有赡（扶、抚）养关系的还要出具赡（扶、抚）养协议或法律文书等证明材料。
第二十三条 居（村）委在接到居（村）民低保申请后5个工作日内办结：（一）对申请人所填写的内容及有关情况进行初步审查；（二）召开居(村)民委会议或居（村）民小组长会议或居(村)民代表会议研究，作出有否低保资格及拟救助数额意见；（三）对认为符合低保条件的家庭，在公示（公示时间不得少于7天）、签署意见后将申请表和有关证明材料上报镇（乡）人民政府或街道办事处；对不符合低保的做好解释说服工作，并退回申请材料。
申请人不同意居（村）委意见的，可直接向镇（乡）人民政府或街道办事处提出申请，同时提供相关证明材料。
第二十四条 镇（乡）人民政府或街道办事处在收到低保申请后，对申报者的有关情况和居（村）委意见进行核实。对符合低保条件及保障金额相宜的，签署意见后报送县（区）民政局审批（普陀山镇由普陀山镇政府审批）。不符合条件的，退回申请材料并说明理由。
镇（乡）人民政府或街道办事处应在收到申报材料之日起7个工作日内办结。
第二十五条 县、区民政部门收到镇（乡）人民政府或街道办事处审核意见后，7个工作日内作出批准或不予批准或调整保障金数额的批复，批准或调整的，同时随发《居（村）民最低生活保障证》（以下简称《保障证》）。镇（乡）或街道接到批复后应及时将《保障证》送达低保对象所在居（村）委，由居（村）委及时发送到户，并由居（村）委将获准救助家庭的名单上墙公布。
第二十六条 最低生活保障金从批准的当月起计发。不满1个月按1个月计发。
低保救助一般以现金形式发放。但对因吸毒、赌博造成生活困难的家庭，只限于粮、油、衣、被等实物发放。
保障金居民按月、村民按季（月）发放一次。
保障金一般应由低保家庭的户主凭《保障证》和身份证向镇（乡）或街道领取。年老多病和行动不便的保障对象，可由家庭其他成员领取，也可委托他人领取（代领者须持有本人的身份证或户口簿），有条件的镇（乡）、街道也可委派专人将保障金送发到户。
第二十七条 低保家庭户籍地发生变动，应及时办理保障关系转移和变更手续。跨镇（乡）、街道的，需重新申办。

第七章 社会帮扶

第二十八条 根据国家保障与社会帮扶相结合的原则，对低保家庭给予相应的优惠照顾：
（一）低保家庭免交各种提留款、统筹款；
（二）民政部门优先安排临时救济，对低保家庭中有劳动能力的残疾人优先安排进福利企业；
（三）劳动部门对低保家庭中有劳动能力（就业年龄段）的成员，实行免费技能培训，并优先介绍就业。
（四）市、县（区）各医院、镇（乡）卫生院对低保家庭成员门诊就医，免收挂号费、一般检查费和注射费（不含材料费）；在县以上医院住院期间护理费、床位费减免50%，手术费（不包括材料费）、透视费等一般检查费减免30%；
（五）供电部门每户每月免费供电5度，对新安装电表户免收安装费（不含材料费）；
（六）自来水公司或供水站每户每月免费供水2吨，对新安装水表户减免50%开户费，免收安装费（不含材料费）；
（七）市燃气公司对已安装管道煤气的，每户每月免费供应燃气2立方米，对新安装管道煤气的减免开户费50%;
（八）法律服务机构为低保家庭提供必要的法律援助，免费提供法律咨询，酌情减免其代理费、公证费；
（九）教育部门对低保家庭子女在本辖区所辖学校上学的，免收九年义务教育阶段的学杂费，减半收取公办高中段（包括普高、职高、中专、技校）学杂费;
（十）房管部门对租住公房的低保家庭减免房租费30%；腾让公房优先安排无房低保户居住；
（十一）减半收取有线电视收视费，新装用户减半收取初装费；
（十二）工商部门对低保家庭成员从事个体经营的要优先安排摊位，并适当减免工商管理费、登记注册费；
（十三）有关部门、单位适当减免垃圾清运费、清理费。
第二十九条 大力提倡社会帮扶：
（一）工、青、妇等群众团体组织在自身职责范围内对低保家庭予以扶助。在实施“希望工程”、“春蕾计划”时，低保家庭子女优先考虑安排；
（二）机关团体、企事业单位和社会各界在开展志愿自助、包户服务、助学帮困、结对扶贫等送温暖活动时，要优先安排低保家庭；
（三）各类慈善机构救助优先。


第八章 工作管理

第三十条 低保制度实行动态管理。低保对象及其保障金因家庭经济收入的变化而随时调整变动。
（一）对已享受低保待遇的居（村）民家庭，因经济收入的变化或住址的变动，随时办理调整手续；对申请低保且符合低保条件的予以及时受理。
（二）定期对低保家庭收入情况进行复核，居（村）委一般每月对低保对象核查一次，镇（乡）、街道每季度、县(区)民政局每半年对低保对象抽查一次。
第三十一条 居（村）委根据“上报前公示、批准后公布”的要求，及时张榜公布保障对象及其家庭人数、保障金额，接受社会监督。
第三十二条 财政、审计部门依法监督低保资金的使用管理情况。
第三十三条 民政部门、镇（乡）、街道和居（村）委必须及时认真做好低保申请表、低保金领发清单、低保资金专项检查报告、低保对象调整通知、低保统计数据及有关低保的政策法规等文件资料的档案管理工作。
本年度的低保工作资料，必须在下年度三月底之前整理并装订成册。
第三十四条 民政部门和镇（乡）、街道根据审批（核）工作需要，可以通过入户调查、邻里访问及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应接受配合调查，并如实提供相关情况。
第三十五条 申请低保和领取低保金人员，应接受民政部门和镇（乡）人民政府或街道办事处、居（村）委的监督管理，如实反映家庭成员情况及家庭所有收入，家庭收入发生变化的，应当在15日内报告所在居（村）委。

第九章 法律责任

第三十六条　有下列行为之一的，由县（区）民政部门给予批评教育或警告，并追回其冒领的低保款，情节恶劣的，处以冒领、骗取金额１倍以上３倍以下的罚款。
（一）以虚报或隐瞒实情、伪造证明材料等手段，骗取享受低保救助的；
（二）家庭人均收入增加，应当办理停发或减少低保金手续，但不按规定主动申报收入变化情况，继续享受原定低保金的；
赡（扶、抚）养人不履行赡（扶、抚）养义务，使被赡（扶、抚）养人的生活水平低于当地低保标准的，由县（区）级人民政府民政部门给予批评教育，并责令其支付赡（扶、抚）养费；低保金已被领取的，应当追回；不能追回的，责令赡（扶、抚）养人偿还。
第三十七条 有正常劳动能力而尚未参加工作（生产）的居民，在享受低保救助期间，应当参加其所在居委会组织安排的公益性社区义务劳动。
第三十八条 从事低保工作相关人员有下列行为之一的，由其所在部门、单位或上级机关给予批评教育并依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）在本办法规定的核查、审批工作中，有意隐瞒或歪曲事实，或者违反公开原则，不接受群众监督的；
（二）擅自改变最低生活保障金发放数额的；
（三）贪污、挪用最低生活保障金的；
（四）有其他侵害居（村）民最低生活保障权利或国家利益行为的。
第三十九条 居（村）民认为民政部门的下列具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议，对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼：
（一）不批准享受最低生活保障的；
（二）减发、停发最低生活保障金的；
（三）给予行政处罚的。
居（村）民认为民政部门和其他行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第十章 附 则

第四十条 本办法所称“当地”是指所在县（区）（普陀山镇单列除外）；
第四十一条 本办法所说以上、以下、以内，均含本数。
第四十二条 原有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。
第四十三条 本办法由市民政局负责解释。



　
概括继承制度与被继承人生前债务问题的司法分析

概括继承制度使继承人不仅继承债权同时也承受债务,但给继承人以选择限定继承的机会。在德国财产所有人死亡时，他的遗产整体转移给继承人，继承人承担各种遗产债务并负无限责任。但是，继承人如果为了清偿债务而委派了遗产管理人，或者对遗产执行了破产程序，则继承人只在所继承遗产的范围内承担对遗产债务的清偿责任。我国继承法采取了限定继承的原则。《继承法》第33条第一款规定：“继承遗产应当清偿被继承人依法应当缴纳的税款和债务，缴纳税款和清偿债务以他的遗产实际价值为限。”第二款又规定：“继承人放弃继承的，对被继承人依法应当缴纳的税款和债务可以不负偿还责任。”并且继承法中没有一条关于遗产管理的办法。由此可见我国继承法不仅赋予继承人抛弃继承的权利还采取绝对的限定继承的原则，并且以直接继承的方式将遗产全权交给了继承人处理。这些规定显然给了继承人滥用权利的机会，从而对债权人的保护极为不利。下面介绍一下解决方案；
（一） 由于继承人只在遗产实际价值范围内对死者生前债务负清偿责任，因此遗产确切数目的确定就极为重要。在谁主张谁举证的原则下，债权人若不能证明遗产数额，将承担败诉后果。在对继承人缺乏监督的直接继承的制度下，继承人极有可能转移、隐匿遗产以逃避责任。这对债权人显然极不公平。鉴于继承人处于极为有利的优势地位，为维护双方当事人间的公平，有必要实行举证责任倒置，让继承人承担举证不能的不利后果。
（二） 由于继承人清理债权债务的行为处于不受监控的状态,若其资信较差,则极可能发生挥霍遗产或混淆个人财产与遗产,从而使得债权人的债权根本不可能受偿或不能全部受偿。这样对债权人显然不公平。因此，若债权人为保证其债权的实现请求法院实施诉前财产保全，人民法院经审查确认符合条件后，可以采取保全措施。鉴于死者生前债务清理对债权人的共同性和继承人的有限责任性，可以设立遗产管理人清理债权债务，以此作为财产保全措施。其法律依据可以适用《民事诉讼法》第94条第2款规定的人民法院可以采取的“法律规定的其他方法”。
（三） 我国继承法对于特定条件下死者生前债务的清偿问题，虽未作出明文规定，但根据一般的继承法理论和司法实践，应当认为，死者生前为继承人的需要所欠债务和继承人应尽扶养义务而未履行义务所欠债务，不应以死者遗产的实际价值为限，继承人应负无限的清偿责任，即应以自己的固有财产进行清偿。
（四） 对于那些附条件、附期限的债务的清偿问题，我国继承法未作规定，但司法实践中又时有发生。从理论上讲，对这些条件尚未成就、期限尚未到来的债务，债务人并无清偿义务。但由于继承关系的发生和继承责任的特殊性，为使死者生前债务的清偿更符合公平原则，对于清偿期尚未到来的债务，可以考虑扣除自实际清偿之日起到清偿期限到来之日止这段期限内的利息后的余额提前清偿。对于附条件而条件尚未成就的债务，债权人与继承人协商未果诉至法院后，人民法院可以酌情估价或选定鉴定人评定其数额以清偿。
被继承人死亡前，可能达成债务承担协议，由第三人取代被继承人成为新的债务人，或者第三人与被继承人共同成为债务人，此即免责的债务承担与并存的债务承担。这种债务移转已为我国《民法通则》和《合同法》所规定，只要符合其要件就会发生法律效力。（限于篇幅笔者在此不能论述债务承担的要件与效力。）传统民法理论认为债务承担系无因行为，“其所由作成之要因的法律关系，即使不复存在，债务承担契约仍然有效。”尽管该理论有利于保护交易安全，但并未为我国立法与司法实践所采纳。因此原因行为的无效与可撤销，势必与其他合同成立与生效要件之要素一起对债务承担的效力产生影响。情况复杂的是，被继承人死亡后，若第三人以债务承担无效或请求撤销为由而拒不履行债务，或者，债权人以债务承担无效或请求撤销为由向继承人主张已由第三人承担的债务，因此诉至法院将如何处置？笔者认为，既然债务承担无因性理论不可采，且债务承担作为合同之一种，其效力状态自然存在有效、无效、可撤销、效力待定诸种情况。但是，由于作为合同一方当事人的被继承人已经死亡（需要说明的是，笔者赞同债务承担须经债务人同意的观点。），要证明这一点就显得更加复杂。根据谁主张谁举证的原则,第三人或债权人若要主张债务承担无效或请求撤销,则须提供相应证据,否则法院将不予支持。也就是说，若第三人或债权人主张债务承担无效或请求撤销，除非能举证证明无效或和撤销事由，否则，第三人仍应承担其约定承担的债务，债权人则只能向第三人主张约定由其承担债务部分的权利。
被继承人死亡前，若被继承人与第三人达成协议由第三人代替被继承人向债权人履行债务，并已向债权人发出通知，从而形成有效的代为清偿（亦称第三人代为履行）协议，则第三人须负代被继承人为履行债务之义务。根据代为清偿原理，在代为清偿情况下，债务并没有真正在法律上发生转移，第三人只是作为履行主体而非债的当事人，第三人不履行或不当履行，债权人只能向债务人而不能向第三人请求承担责任。]因此，即使被继承人死亡前缔结了代为清偿合同，若第三人违约，债权人只能向原债务主体（被继承人）之继承者（继承人）主张权利。
根据我国继承法规定，继承开始后，在遗产范围内的死者生前债务概由继承人承受。也就是说继承开始后，继承人成为新的债务人，并且其所负债务仅以其所继承的遗产范围为限。因为种种原因，第三人与继承人、债权人间仍可能达成债务承担协议。若是一般的债务承担按照相应规定处理即可解决。问题在于，若该债务承担合同是以超出遗产范围的死者生前所负债务为标的，事后第三人又反悔而拒不履行合同或拒不按约定书数额履行合同,因此引发争议当如何处理?至于第三人或债权人主张债务承担合同无效或可撤销,按照债务承担的一般原理处理便了。我们要考虑的是在债务承担有效的情况下第三人与债权人间争议的解决问题。必须强调的是，该债务承担的当事人是第三人与债权人、继承人，被继承人作为死者自然不可能成为当事人。鉴于我们采纳债务承担须经债务人同意的理论，因此，该债务承担合同须经继承人同意方可生效。一般来说，这类问题争议的焦点在于债务承担合同中确定由第三人承担的债务数额应否如约履行。其实，问题的关键在于，要认清债务承担的标的是继承人继承的债务而非被继承人生前所遗留的全部债务。因而第三人承担的债务只能以继承人继承的不超出遗产范围为限的死者生前债务。也就是说若债务承担合同标的额超出了继承人继承的债务则超出部分无效。对于无效部分无论第三人还是继承人均无履行义务。
继承开始后，若继承人与第三人达成代为清偿协议并通知到债权人的，则第三人应负代为履行的义务。但是，基于上文所述理由，若第三人违约则债权人只能向继承人主张权利。第三人不仅不能成为被告也不能成为诉讼法上的第三人。









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