“中道”之忧——SARS下行政强制诸措施的展开

汤治


[内容提要]
在抗击SARS进程中，与我们关系紧密的行政强制行为已是行政法学界乃至整个法学界研究的重点。本文简要分析了紧急状态下的行政强制措施的合法性和正当性，之后从这一状态下行政强制的程序瑕疵和边缘性问题出发，针对德国学者在行政强制学说中提出的“中道”理论表示现实的忧虑，并根据行政法的一些基本理论对解决“中道”理论与现实差距提出了自己不成熟的一些观点（如紧急状态下行政强制行为一些准则及法律救济的补充途径）。
[关 键 词] 行政强制 必要性 程序瑕疵 中道 救济

一 当自由失去时

在刚刚结束的SARS疫情爆发严重时，中央到地方各级政府机关采取了若干强制性措施来应对这场突发性公共危机。来自北京市防控非典督查办公室的统计，根据流行病学调查和发布隔离公告时间，截至6月21日10时，18个区县累计隔离医学观察人数为30173人，其中集中隔离12131人，分散隔离18042人。累计解除隔离观察人数30048人，当日处于隔离观察人数125人。⑴ 留验观察、隔离治疗等抗SARS措施的频频采用涉及到公民的人身自由范围问题（当然也涉及到企业自由问题，本文不做论述）。
可以看到“紧急状态”这一用语在这一事件中被学术界乃至传媒界大量反复引用。何谓“紧急状态”？紧急状态在各国宪法和法律上的描述也不尽一致，但大致上的内容是近似的。比较有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”（Public Emergency）的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。紧急状态有以下几个特征：必须是现实的或者是肯定要发生的；威胁到人民生命财产的安全；阻止了国家政权机关正常行使权力；影响了人们的依法活动；必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同一般可以把紧急状态分为两类：一类是自然灾害引起的紧急状态；一类是由社会动乱引起的紧急状态。⑵ SARS的爆发显然属于第一种类型的情况。那么上述种种行政强制行为就应该是紧急状态下的行政行为。
基于上文对“紧急状态”的认定，在很大程度上可以认定为在SARS疫情下的若干行政行为是行政强制制度中的即时强制。即时强制，是指国家行政机关在遇有重大灾害或事故，以及其他严重影响国家、社会、集体或者公民利益的紧急状态下，依照法定职权直接采取的强制措施。⑶ 依即时强制的标的，留验观看、隔离治疗等强制措施属于对身人的强制，如《传染病防治法》第24条的规定⑷ 。在本次事件中，各级行政主体基本上采取的都是一个断然的行动，使得行政相对人认识到的就是限制或影响自身权益的诸多手段或措施，出现了很多抵制和阻碍的情况（从隔离区逃走、违反出行规定和办假证明）。这是我们不得不思索，抗SARS措施与人身自由之间的关系。人身自由属公民基本权利，受到宪法的保护⑸ 。《立法法》规定“限制人身自由的强制措施和处罚”属于法律保留事项，即如需对公民的人身自由施加限制，必须有法律上的依据。⑹ 因此有必要对这些行为的合法性、正当性进行思考。

二 行政强制合法性、正当性的若干思考
就抗SARS而言，行政机关可以直接适用的是1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《传染病防治法》。因此，检测抗SARS措施的合法性，首先应该考察这些措施与《传染病防治法》之间的关系究竟如何。实施抗SARS措施的前提——法定传染病和疫区的宣布基于上述法律保留的要求，检测SARS疫情发生之后相关行政机关所采取的措施是否具备合法性就必须从该法中寻找基本的答案。⑺
有些学者对诸强制措施的合法性表示质疑认为：运用这些措施对人身自由进行限制时，都必须存在一个前提要件：实施第24条措施的前提要件是相应的传染病必须属于法定传染病（事实要件）；实施第26条措施的前提要件是针对已经被宣布为疫区的地区（地域要件）。
但是，考察至今为止中央和地方各级政府今为止采取的措施，可以说，都缺乏上述两项前提要件，换而言之，各项措施在合法性要件方面或多或少都存在着一定的瑕疵。
显然可以看出上述对抗SARS措施合法性分析是以实定法为根据进行的。而目前SARS疫情中的很多情况则显然并非是可从既存的实定法中寻找到有效的对应措施。在相当大程度上，既存的实定法并不是能够全然预测到各种未来可能发生的事情，这正是实定法的局限性。SARS突如其来的发生，寻找其病原体的艰难过程以及至今尚未研究和生产出能有效治疗的药物等事实说明SARS本身与《传染病防治法》第3条所列举的35种法定传染病不同，法律体系并未预设其发生之后可采取的有效措施。总而言之，至今支撑抗SARS措施的，尤其是其中涉及人身自由的措施的，并不是适用于平常状态的实定法体系，而是在紧急状态下的其他因素。因此，分析和评论抗SARS措施与人身自由之间的关系，就不能仅仅以既存的实定法为唯一依据。
那么这些强制措施是否超越了“必要性”的范围呢？观察目前使抗SARS措施发生效力的各种因素，“必要性”的认识是关键——如果不采取现行的抗SARS措施则难以预防或遏制SARS的疫情发展。处于紧急状态的当前，是人们对采取抗SARS措施“必要性”的认识为这些措施提供了正当性基础，使其有效的作用得以维持。以下的两个方面可以说明抗SARS措施具有正当性。对照《传染病防治法》，目前以具有限制人身自由内容的第24条措施或第26条措施的形式表现出来的抗SARS措施在合法性方面均存在相当的瑕疵，但另一方面，事实上维系这些措施有效运作的则是基于“必要性”产生的正当性。“必要性”是应解决非常状态下问题之需要产生的。当“必要性”并不是构成某项措施形式方面的合法性要件时，其直接反映出的是社会对法律，对公共权力的实质要求。当前人们期待的是各级政府能够实质性地解决由SARS造成的公共健康和安全方面的危机，真正承担公共卫生职责。因此“必要性”支撑的正当性也只有在这类非常状态之下，即当实定法无法或者难以提供有效的法律资源实质性地满足社会需要时才具有真正的法律意义。 ⑻
紧急状态不会永远持续。无论采取哪种措施，不能总在事实上的“必要性”中寻求和维系效力。SARS给人们的启发是应尽快建立能够在平常状态中充分预测和对应诸如公共健康和安全危机等问题的法律制度，从而使“必要性”成为采取法定措施的一项前提要件，而不是仅仅是事实上的，孤立于实定法体系之外的“赤裸裸”的客观存在。总之如何通过法律制度建设，在合法性中去整合“必要性”和正当性是目前相关法律制度建设的当务之急 。⑼
其实，我们讨论紧急状态下的行政行为的根本出发点还是基于公共危机处理中的公共利益与公民个人权利的制衡的考虑。有些学者这样描述：“公共利益与公民个人权利是一对矛盾的统一体。公共利益是公民个人权利的集合，但它又不等同于公民的个人权利；公民的个人权利应溶于公共利益之中，但又有其个体性和独享性。”在突发的公共危机面前，在应对这样的公共危机过程中，公共利益与公民个人权利的关系呈现出如下特点：第一，公共危机的公共性，决定了公共利益保护的优先性和公民个人权利的从属性。第二，公共危机的突发性，决定了公共利益保护的紧迫性和公民部分期待（预期）的权利实现的困难性。第三，公共危机的严重性，决定了公共利益的强化和公民个人权利的弱化。第四，公共危机处理的复杂性，决定了公共利益保护的手段多样性和公民个人权利的多方受限性。第五，公共危机的不可避免性，决定了公共利益特殊保护的必要性和公民个人权利受限的必然性。第六，公共危机的暂时性，决定了公共利益特殊保护的暂时性和公民个人权利受限的暂时性。⑽ 总之，在法律制度中有效地处理“必要性”，将正当性转化为合法性，使合法性中蕴含正当性是今后法律制度建设的应有走向。当然，在具体的制度层面如何构建本人限于水平，还无法展开。重复上文提过的观点——如何平衡满足行政强制措施“必要性”与法治国家对包括人身自由在内的人权的保障要求之间的制衡关系，寻找出二者之间的“中道”是这方面法制改革的关键所在（本文下节将着重论述，此处不赘述）。

三 “中道”之忧——行政强制的程序瑕疵及边缘

　 堪称“国考”的高考在不平常中刚刚走过，高考期间的SARS预防、检查、卫生等方方面面的问题做出了详细的规定。但其中一项规定却多多少少令人有点不理解，那就是被医院确诊为非典疑似病人的考生与确诊患了非典的考生一样，不得参加高考。⑾ 这种规定的公平性实在令人怀疑（实际可行性暂且不论）。事实上，抗SARS过程中的实习医生有功，考研未过线也可顺利升读研究生；人民大学更公开表示，对一线抗非人员的子女采取优先录取政策……对医护人员可以慷慨付出爱心，乃至惠及他们的子女，为什么不能对染病的非典疑似考生本人多一点关怀呢？非典疑似考生在高考关键时刻病倒并被隔离已属不幸，不许他们参加高考，岂不是打击更大？此外，为能够参加考试，疑似病例的考生会不会瞒报、不报自己的病情，那样岂不是对抗击SARS更加不利？ 这是行政强制的边缘问题，社会反应非常不一致，值得我们反思和讨论。
对控制SARS措施的法律程序问题事实上也值得讨论。控制SARS属于传染病防治范畴，应当依法进行。我国的《传染病防治法》于1989年9月1日开始实施，是控制“非典”的基本法律依据。卫生部是控制“非典”工作的主管部门，已以部门规章形式下发了一系列通知，为保护人民身体健康，避免大众心理恐慌作出了积极的贡献。但是，卫生部在具体实施控制“非典”工作中，在法律程序问题上存在瑕疵。
2003年4月8日，卫生部发布《关于将传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合征）列入法定管理传染病的通知》（卫疾控发[2003]84号），《通知》第三条规定：“传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合征）有较强的传染性，其控制措施可按照《中华人民共和国传染病防治法》第二十四条（一）款执行。”这就是控制SARS的强制治疗、强制隔离措施的法律依据。《传染病防治法》第二十四条（一）项 内容为，医疗保健机构、卫生防疫机构发现传染病时，应当及时采取下列控制措施）“对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔离治疗。隔离期限根据医学检查结果确定。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施”。而根据《传染病防治法》第三条，甲类传染病是指鼠疫和霍乱，不包括“非典”；同时，“非典”病人亦非艾滋病病人或肺炭疽病人。换言之，《传染病防治法》第二十四条（一）款不能直接适用于控制“非典”工作。因此，卫生部的《通知》属于与上位法（《传染病防治法》）相抵触的下位法，其法律效力存在严重问题。法律授权本身也是有程序限制的，《传染病防治法》第三条第五款规定得很明确，国务院增加甲类传染病病种的，需要公布。相当于立法机关对最高行政机关的立法授权，依法理，此种授权不能再行委托，否则国家职责最后必然由政府承担，而且国务院据此行使权力，其法定要件是公布。具体而言是依照《立法法》规定在国务院公报上发布。《传染病防治法》第三条第五款为立法授权当无疑问，因为它明确了国务院在特定条件下修改或曰补充法律的权力。另外，隔离治疗、强制隔离治疗属于限制人身自由的强制措施，依据《立法法》第八条第5项，只能制定法律。因此即使“将其看作是国务院依法所享有的行政职权”，授权卫生部行使也违背了立法法原则。
隔离治疗、强制隔离治疗目的的确是为了维护公共利益，但它是对公民权利和自由的严重限制，理应有严格的程序限制。否则，今天是水灾，明日有地震，宪政何从谈起？因此，目前行政力量介入（甚至公安机关），对“非典”病人及“疑似”人员的强制治疗、强制隔离尚无法律依据。在“非典”蔓延的特殊时期，采用特殊手段控制传染病本无可厚非，但这只是一个事实问题，与依法行政问题不属同一层面。毕竟，从某种意义上讲，法治才是社会最大的福祉。
那么控制SARS措施的法律程序问题该如何解决呢？
根据《传染病防治法》规定，卫生部上报国务院，由国务院发布公告，增加“非典”为甲类传染病。或者，卫生部另行发布公告，增加“非典”为乙类传染病，援用《传染病防治法》第二十四条（二）项——对除艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人以外的乙类、丙类传染病病人，根据病情，采取必要的治疗和控制传播措施——来组织实施控制“非典”工作。因为“必要的治疗和控制传播措施”并未有立法限制，所以卫生行政部门完全可以参照《传染病防治法》第二十四条第（一）款采取控制措施。这样解决法律程序问题（上报或者另行公告）并未增加国家的人力、物力开支以及时间耗费，故这种程序应该予以采纳。
曾任德国联邦宪法法院首席法官的Ernst Benda在他的理性、妥协的“中道”（Mittelweg）理论中支出在上述两者的紧张关系中，一方面，如要最大限度地实现对人权的保障，则当发生紧急状态事件时，能实际有效处理事态的规定会丧失功能；反之，如制作紧急体制已完全满足现实的要求，则会是法治国家和民主的保障陷入绝地，因此，为了建立有效且无害的制度，使上述（极端对立的）两条道路之间不形成冲突，就需要讲实际有效性和防止滥用权力中两种观点至于同样的地位加以考虑。⑿ 我认为，这次事件及其所延伸的紧急状态下的行政强制行为中存在着过多“过火”现象，如何把握中道，如何做到行政行为合法性、正当性和必要性的完美统一，如何最大限度地在保障社会集体（公共）利益的同时，最小程度地侵犯公民的私权利？如何做到始终保证行政相对人的地位平等？“中道”之忧由此展开。和同学做了比较充分的商讨和论证，觉得给予行政强制以原则上的指导（虽不能治本）可以一定程度上限制行政公权力的滥用。紧急状态下行政强制行为应遵循下属基本准则：
1.法定原则。行政强制必须有法律依据，且必须按照法定的程序实施。⒀ “越是危急时刻，越需要民意机关发挥作用。” 随着非典疫情的扩散，人大作为民意机关，应当充分发挥作用，这既有助于确认政府行为的合法性，也是体现人大权威性与实现法治原则的要求。首先，人大应当通过授权立法确认政府强制体检与隔离的权力。在疫情迅速扩散时，采取隔离与强制体检等措施对人身自由进行限制显属必要。但是，同样是隔离，是否经过立法机关授权，其正当性截然不同。目前，政府的限制性措施基本上完全出自行政自由裁量，“红头文件”满天飞，立法机关几乎置身事外。这些“红头文件”中，有些固然是出于健康与安全的考虑，有些则令人怀疑是借“非典”而滥用职权。这些既无益于人民身体健康，还危及其他基本权利，更会遭致国内外的普遍质疑。⒁ 在对公民权利进行限制和对财产权进行征用时，一定要有明确的法律根据。⒂ 我国传染病防治法第24条所规定的隔离仅仅针对患者，而且是“医疗隔离”，而防治非典所采取的措施则包括对“接触者”隔离、疫情居民区的“生活隔离”，以及其他场所的强制体检等。为了明确对上述自由与权利进行限制的合法性，有必要通过正式授权，确认隔离与检查的正当范围，防止有关部门滥用权力。
2.公平、公开原则。这体现在行政强制程序方面的规定。信息及时和公开，充分说明强制措施的法理依据和客观必要性，就有利于对群众进行宣传教育，减少不必要的干扰，迅速建立紧急状态下的法律秩序。
3.权衡裁量原则。在行使行政强制之前，行政机关应对必要性和利弊作出衡量，是行政机关作出要不要行使行政强制措施，作出此种或彼种措施的决定（这在隔离措施中体现得较为明显）。
4.适当比例原则。在应急状态下采用这一原则的时侯，合理的度和衡量标准也要符合紧急状态时期的形势和客观条件，而不能简单地根据正常状态下的标准来衡量，也不可采用绝对等量的公式为标准，必须允许一定的公差度，以避免出现因为担心超过必要的界限而放弃应当履行的职责，从而造成更大危害后果的现象。⒃ 必须兼顾公共利益和公民利益，符合法律规定的目的，不得超过合理的必要的限度，采取必要的方式，最小程度地损害当事人的权益。坚决抵制借紧急状态之名恣意行使行政权的现象。
5.适时执行原则。突发事件的性质和可能带来的紧迫后果要求政府部门在采取必要的应对措施时必须要考虑形势的急迫性和应对措施的及时性。紧急状态下对于政府的决策和适用法律的力度都有特殊的要求。
6.救济原则。紧急状态下的行政强制措施容易给公民、法人（主要是企业）的合法权益造成损害，必须有法律途径予以救济。因此应当作出规定，公民、法人或者其他组织的合法权益因行政强制而受到损害的，可以向人民法院提起诉讼，并可以依法提出赔偿要求。⒄ 这一原则涉及行政强制措施的可诉性问题，本文下节将补充论述。

四 补论（权利救济）

“有权利必有救济。”本文所论述的诸强制行为必然需要适用法律救济。SARS下的一系列强制措施，包括预防性的、控制性的和治疗性的等等，特别是大家所熟悉的一种常用措施，如“隔离”。这些措施有的是纯医疗技术性的，但大多属于行政强制措施行为，无疑带有法律属性。虽然绝大多数人对这种强制措施是配合的，但是也出现了许多违背、阻碍的现象。此时是否可以适用法律救济及适用什么法律救济呢？一般观点认为我国的行政复议法和行政诉讼法早已解决了这一问题：这两法都明文规定，公民、法人或者其他组织，对于行政主体所实施的行政强制措施不服的，有权申请复议或者提起诉讼。但对于非常时期中的行政紧急强制措施的法律救济，与对于一般行政强制措施的法律救济应该有所不同（主要体现在程序上）。其实紧急状态下的强制措施的可诉性尚待进一步研究。
行政强制措施的可诉性，不是从静态的角度和一般意义上讲行政强制措施是否可诉，而是从理论上和实务的、动态的角度分析，满足了什么条件的行政强制措施，可以达到法院受理的条件。因此，我们可以这样理解：《行政诉讼法》明确将行政强制措施纳入法院受理行政案件的范围，并不表明任何形态的行政强制措施都具有可诉性。某一具体行政强制措施是否具有可诉性，还取决于该行政强制措施是否达到了其自身的独立性和成熟性，取决于它与行政相对人权益的关系。⒅
行政强制措施的独立性和成熟性，是指行政强制措施作为一个独立的具体行政行为是否已经成立，而行政强制措施与行政相对人权益的关系则是指法律上的利害关系，即行政强制措施的采取是否影响或可能影响行政相对人的合法权益。⒆ 从一般意义上讲，具有独立性和成熟性，并影响或可能影响行政相对人权益的行政强制措施，就具有可诉性。具体讲，需要区别不同形态的行政强制措施，并分别加以分析。就行政即时强制措施而言，由于它是一个独立的、实实在在的处置相对人权益的断然行动，实施终了的行政即时强制措施具有独立性、完整性和成熟性，显然也同行政相对人有利害关系，因此它具有可诉性。⒇ 行政机关采取了行政强制措施以后，或因不存在违法行为，或因虽有违法行为，但不够实施行政处罚或其他行政处理的条件，因而没有必要、也不再实施后续的具体行政行为，而是随着需要强制的情形消失而解除行政强制措施，恢复相对人被限制的权利。但该行政强制措施确实曾经存在过了，也确实给相对人的权益造成了影响，甚至造成了损害。这时的行政强制措施无法依附于其他具体行政行为而存在，也没有其他具体行政行为可依附，而是一个直接影响相对人权益的独立、完整的具体行政行为，其对相对人权益的影响也是独立和直接的，因而这种行政强制措施达到了法院受理的成熟性，当然具有可诉性，我认为本文所讨论的抗击SARS过程中的诸强制措施符合可诉性的实质要件，具有可诉性。除此之外，有些救济手段也值得采用：
（一）申请复议撤销强制措施。行政相对人有申辩和申请复议的机会，这是法律赋予行政相对人的基本权利。（本人觉得鉴于考虑行政管理的效率和司法的经济原则故应对申请复议的时间作适当限制。）
（二）合理的行政强制司法审查。人民法院（各级）受理行政机关（各级）申请执行的其具体行政强制行为。法院应出于紧急状态考虑迅速组成行政审判庭对这一具体行为进行合法性的审查，并就是否予以批准做出裁定。（21） （本人不成熟的观点认为法院应考虑如下事项：①是否缺乏事实根据；②是否违法；③是否有严重违反行政相对人权益的违宪行为；④是否必要。）
（三）金钱补救措施。行政相对人可以基于民事侵权和赔偿的通则对个人进行起诉要求金钱上的救济对政府进行起诉要求补救的最常见的理由是要求因违反法定义务或渎职的赔偿。（22）
行政强制是一个范围较宽广的概括性、包容性概念。这次SARS疫情，对于所有以法律为业的人都值得反思。它让我们看到了现存法律体系应对紧急状态的手足无措，看到了各不同法律性文件在相互衔接上的不严谨，更看到了法律对于社会生活调控作用的局限性。在此紧急情况SARS过后但是，在此过程中，同样存在很多借依法行政之名而侵犯行政相对人合法权益的行为，而且其行为多少带有某种运动的痕迹，而且遗留了很多的法律问题同样慎重对待和处理，事实上此次事件已成为法律职业者推动新一轮法制建设的契机。（23） 让我们这些法律人所欣喜的是，法律从以往的紧急状态中的不作为逐渐变得有所作为，尽管这个转变的程度仍然是有限的，但是毕竟标志着一个新的开始。

最高人民法院


民事案件案由规定

(法发〔2008〕11号)




各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

　　《民事案件案由规定》已于2007年10月29日由最高人民法院审判委员会第1438次会议讨论通过，自2008年4月1日起施行，《民事案件案由规定（试行）》（法发〔2000〕26号）同时废止。现将《民事案件案由规定》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　我院《民事案件案由规定（试行）》自2001年１月１日起试行以来，在方便当事人进行民事诉讼，规范人民法院民事立案、审判和司法统计工作方面，发挥了重要作用。近年来，随着一批新的民事法律的施行，审判实践中出现了许多新类型民事案件，需要对民事案由进行细化、补充和完善。特别是物权法施行后，迫切需要对《民事案件案由规定（试行）》进行修订，增补物权类纠纷案件案由。根据第七次全国民事审判工作会议的要求，最高人民法院对《民事案件案由规定（试行）》进行了修订，形成了《民事案件案由规定》。现就各级人民法院适用《民事案件案由规定》的有关问题通知如下：

　　一、要认真学习掌握《民事案件案由规定》，高度重视民事案件案由在民事审判工作中的重要作用

　　民事案件案由是民事诉讼案件的名称，反映案件所涉及的民事法律关系的性质，是人民法院将诉讼争议所包含的法律关系进行的概括。建立科学、完善的民事案件案由体系，有利于当事人准确选择诉由，有利于人民法院在民事立案和审判中准确确定案件诉讼争点和正确适用法律，有利于提高民事案件司法统计的准确性和科学性，有利于对受理案件进行分类管理，从而更好地为审判规范化建设服务，为人民法院司法决策提供更有价值的参考。

　　二、要坚持统一的民事案件案由的确定标准

　　民事案件案由应当依据当事人主张的民事法律关系的性质来确定。鉴于具体案件中当事人的诉讼请求、争议的焦点可能有多个，争议的标的也可能是两个以上，为保证案由的高度概括和简洁明了，民事案件案由的表述方式原则上确定为“法律关系性质”加“纠纷”，一般不再包含争议焦点、标的物、侵权方式等要素。另外，考虑到当事人诉争的民事法律关系的性质具有复杂性，为了更准确地体现诉争的民事法律关系和便于司法统计，《民事案件案由规定》在坚持以法律关系性质作为案由的确定标准的同时，对少部分案由也依据请求权、形成权或者确认之诉、形成之诉的标准进行确定。

　　对适用民事特别程序等规定的特殊民事案件案由，根据当事人的诉讼请求直接表述。

　　三、关于民事案件案由编排体系的几个问题

　　1、《民事案件案由规定》以民法理论对民事法律关系的分类为基础，结合现行立法及审判实践，将案由的编排体系划分为人格权、婚姻家庭继承、物权、债权、劳动争议与人事争议、知识产权、海事海商、与铁路运输有关的民事纠纷以及与公司、证券、票据等有关的民事纠纷、适用特殊程序案件案由等共十大部分，作为第一级案由。为保持体系的相对完整，并考虑规范民事审判业务分工，对某些案由进行了合并和拆分。如知识产权纠纷类中，既包括知识产权相关的合同纠纷案件，也包括知识产权权属和侵权纠纷案件。在第一级案由项下，细分为三十类案由，作为第二级案由（以大写数字表示）；在第二级案由项下列出了三百六十多种案由，作为第三级案由（以阿拉伯数字表示），第三级案由是实践中最常见和广泛使用的案由。基于审判工作指导、调研和司法统计的需要，在部分第三级案由项下列出了部分第四级案由（以阿拉伯数字加（）表示）。

　　2、关于侵权纠纷案件案由的编排。《民事案件案由规定》未将侵权纠纷案件单独列为第一级案由，而是分别作了规定。第一，一般民事侵权案件，依民事权利的类型，分别规定在人格权、物权、知识产权等第一级案由项下，根据需要列为第二级或者第三级案由，或者隐含在第三级案由之下。第二，对于一些同时侵害人身权利和财产权利的侵权纠纷案件，以及适用特殊侵权规则的侵权纠纷案件，则单独列在债权纠纷案件案由项下，作为第二级案由，以下列出若干第三级案由。

　　3、关于物权纠纷案由和合同纠纷案由适用的问题。《民事案由规定》按照物权变动原因与结果相区分的原则，对于因物权变动的原因关系，即债权性质的合同关系产生的纠纷，应适用债权纠纷部分的案由，如物权设立原因关系方面的担保合同纠纷，物权转移原因关系方面的买卖合同纠纷。对于因物权成立、归属、效力、使用、收益等物权关系产生的纠纷，则应适用物权纠纷部分的案由，如担保物权纠纷。对此，人民法院应根据当事人诉争的法律关系的性质，查明该法律关系涉及的是物权变动的原因关系还是物权变动的结果关系，以正确确定案由。

　　4、关于第三部分中“物权保护纠纷”与“所有权纠纷”、 “用益物权纠纷”、“担保物权纠纷” 的协调问题。物权法第三章“物权的保护”所规定的物权请求权或者债权请求权保护方法，在《民事案件案由规定》规定的每个物权类型（第三级案由）项下可能部分或者全部适用，多数可以作为第四级案由规定，但为避免使整个案由体系冗长繁杂，在各第三级案由下并未一一列出，在适用时可以按照保护的权利种类，分别适用所有权、用益物权、担保物权项下的第三级案由。如果一个纠纷中同时涉及所有权、用益物权和担保物权中两种以上的物权，或者在物权纠纷案由其他部分找不到可以适用的第三级案由时，则可以适用“物权保护纠纷”项下的具体案由。

　　四、适用《民事案件案由规定》时应注意的几个问题

　　1、第一审法院立案时应当根据当事人诉争的法律关系性质，首先应适用《民事案件案由规定》列出的第四级案由，第四级案由没有规定的，则适用第三级案由；第三级案由中没有规定的，则可以直接适用相应的第二级案由或者第一级案由。地方各级人民法院对审判中出现的可以作为新的第三级民事案由或者应当规定为第四级民事案由的纠纷类型，可以及时报告最高人民法院。最高人民法院将定期收集、整理、筛选，及时细化、补充相关案由。

　　2、同一诉讼中涉及两个以上的法律关系，属于主从关系的，人民法院应当以主法律关系确定案由，但当事人仅以从法律关系起诉的，则以从法律关系确定案由；不属于主从关系的，则以当事人诉争的法律关系确定案由，均为诉争法律关系的，则按诉争的两个以上法律关系确定并列的两个案由。

　　3、在请求权竞合的情形下，人民法院应当按照当事人自主选择行使的请求权，根据当事人诉争的法律关系的性质，确定相应的案由。

　　4、当事人在诉讼过程中增加或者变更诉讼请求导致当事人诉争的法律关系发生变更的，人民法院应当相应变更案件的案由。

　　在适用《民事案件案由规定》过程中有何情况和问题，应当及时报告最高人民法院。

最高人民法院
二○○八年二月四日


民事案件案由规定

　　为了正确适用法律，统一确定案由，根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定，对民事案件案由规定如下：


　　第一部分　人格权纠纷


　　一、人格权纠纷

　　1、生命权、健康权、身体权纠纷

　　（1）道路交通事故人身损害赔偿纠纷

　　（2）医疗损害赔偿纠纷

　　（3）工伤事故损害赔偿纠纷

　　（4）水上运输人身损害赔偿纠纷

　　（5）航空运输人身损害赔偿纠纷

　　（6）航空器对地、水面上第三人损害赔偿纠纷

　　（7）触电人身损害赔偿纠纷

　　2、姓名权纠纷

　　3、肖像权纠纷

　　4、名誉权纠纷

　　5、荣誉权纠纷

　　6、隐私权纠纷

　　7、婚姻自主权纠纷

　　8、人身自由权纠纷

　　9、一般人格权纠纷


　　第二部分　婚姻家庭、继承纠纷


　　二、婚姻家庭纠纷

　　10、婚约财产纠纷

　　11、离婚纠纷

　　12、离婚后财产纠纷

　　13、离婚后损害赔偿纠纷

　　14、同居关系析产、子女抚养纠纷

　　15、婚姻无效纠纷

　　16、撤销婚姻纠纷

　　17、夫妻财产约定纠纷

　　18、抚养纠纷

　　（1）抚养费纠纷

　　（2）变更抚养关系纠纷

　　19、扶养纠纷

　　（1）扶养费纠纷

　　（2）变更扶养关系纠纷

　　20、监护权纠纷

　　21、探望权纠纷

　　22、赡养纠纷

　　（1）赡养费纠纷

　　（2）变更赡养关系纠纷

　　23、收养关系纠纷

　　（1）确认收养关系纠纷

　　（2）解除收养关系纠纷

　　24、分家析产纠纷

　　三、继承纠纷

　　25、法定继承纠纷

　　（1）转继承纠纷

　　（2）代位继承纠纷

　　26、遗嘱继承纠纷

　　27、被继承人债务清偿纠纷

　　28、遗赠纠纷

　　29、遗赠扶养协议纠纷


　　第三部分　物权纠纷


　　四、不动产登记纠纷

　　30、异议登记不当损害赔偿纠纷

　　31、虚假登记损害赔偿纠纷

　　五、物权保护纠纷

　　32、物权确认纠纷

　　（1）所有权确认纠纷

　　（2）用益物权确认纠纷

　　（3）担保物权确认纠纷

　　33、返还原物纠纷

　　34、排除妨害纠纷

　　35、消除危险纠纷

　　36、修理、重作、更换纠纷

　　37、恢复原状纠纷

　　38、财产损害赔偿纠纷

　　六、所有权纠纷

　　39、侵犯集体经济组织成员权益纠纷

　　40、建筑物区分所有权纠纷

　　（1）业主专有权纠纷

　　（2）业主共有权纠纷

　　（3）车位、车库纠纷

　　41、业主撤销权纠纷

　　42、遗失物返还纠纷

　　43、漂流物返还纠纷

　　44、埋藏物返还纠纷

　　45、隐藏物返还纠纷

　　46、相邻关系纠纷

　　（1）相邻用水、排水纠纷

　　（2）相邻通行纠纷

　　（3）相邻土地、建筑物利用关系纠纷

　　（4）相邻通风、采光和日照纠纷

　　（5）相邻污染侵害纠纷

　　（6）相邻损害防免关系纠纷

　　47、共有纠纷

　　（1）按份共有纠纷

　　（2）共同共有纠纷

　　七、用益物权纠纷

　　48、海域使用权纠纷

　　49、探矿权纠纷

　　50、采矿权纠纷

　　51、取水权纠纷

　　52、养殖权纠纷

　　53、捕捞权纠纷

　　54、土地承包经营权纠纷

　　（1）土地承包经营权确认纠纷

　　（2）承包地征收补偿费用分配纠纷

　　55、建设用地使用权纠纷

　　56、宅基地使用权纠纷

　　57、地役权纠纷

　　八、担保物权纠纷

　　58、抵押权纠纷

　　（1）建筑物和其他土地附着物抵押权纠纷

　　（2）在建建筑物抵押权纠纷

　　（3）建设用地使用权抵押权纠纷

　　（4）土地承包经营权抵押权纠纷

　　（5）动产抵押权纠纷

　　（6）在建船舶、航空器抵押权纠纷

　　（7）动产浮动抵押权纠纷

　　（8)最高额抵押权纠纷

　　59、质权纠纷

　　（1）动产质权纠纷

　　（2）转质权纠纷

　　（3）最高额质权纠纷

　　（4）票据质权纠纷

　　（5）债券质权纠纷

　　（6）存单质权纠纷

　　（7）仓单质权纠纷

　　（8）提单质权纠纷

　　（9）股权质权纠纷

　　（10）基金份额质权纠纷

　　（11）知识产权质权纠纷

　　（12）应收账款质权纠纷

　　60、留置权纠纷

　　九、占有保护纠纷

　　61、占有物返还纠纷

　　62、占有排除妨害纠纷

　　63、占有消除危险纠纷

　　64、占有物损害赔偿纠纷


　　第四部分　债权纠纷


　　十、合同纠纷

　　65、债权人代位权纠纷

　　66、债权人撤销权纠纷

　　67、债权转让合同纠纷

　　68、债务转移合同纠纷

　　69、债权债务概括转移合同纠纷

　　70、悬赏广告纠纷

　　71、买卖合同纠纷

　　（1）分期付款买卖合同纠纷

　　（2）凭样品买卖合同纠纷

　　（3）试用买卖合同纠纷

　　（4）互易纠纷

　　（5）国际货物买卖合同纠纷

　　（6）房屋买卖合同纠纷

　　72、招标投标买卖合同纠纷

　　73、拍卖合同纠纷

　　74、房地产开发经营合同纠纷

　　（1）商品房预售合同纠纷

　　（2）商品房销售合同纠纷

　　（3）商品房委托代理销售合同纠纷

　　（4）委托代建合同纠纷

　　（5）建设用地使用权出让合同纠纷

　　（6）土地租赁合同纠纷

　　（7）临时用地合同纠纷

　　（8）合资、合作开发房地产合同纠纷

　　（9）项目转让合同纠纷

　　（10）房屋拆迁安置补偿合同纠纷

　　75、供用电、水、气、热力合同纠纷

　　76、赠与合同纠纷

　　（1）公益事业捐赠合同纠纷

　　（2）附义务赠与合同纠纷

　　77、借款合同纠纷

　　（1）金融借款合同纠纷

　　（2）同业拆借纠纷

　　（3）企业借贷纠纷

　　（4）民间借贷纠纷

　　78、保证合同纠纷

　　79、抵押合同纠纷

　　80、质押合同纠纷

　　81、定金合同纠纷

　　82、担保追偿权纠纷

　　83、储蓄存款合同纠纷

　　84、信用卡纠纷

　　85、补偿贸易纠纷

　　86、租赁合同纠纷

　　（1）房屋租赁合同纠纷

　　（2）承租人优先购买权纠纷

　　87、融资租赁合同纠纷

　　88、承揽合同纠纷

　　89、建设工程合同纠纷

　　（1）建设工程勘察合同纠纷

　　（2）建设工程设计合同纠纷

　　（3）建设工程施工合同纠纷

　　（4）建设工程分包合同纠纷

　　（5）建设工程监理合同纠纷

　　（6）装饰装修合同纠纷

　　90、运输合同纠纷

　　（1）公路旅客运输合同纠纷

　　（2）城市公交运输合同纠纷

　　（3）出租汽车运输合同纠纷

　　（4）水路旅客运输合同纠纷

　　（5）航空旅客运输合同纠纷

　　（6）公路货物运输合同纠纷

　　（7）水路货物运输合同纠纷

　　（8）航空货物运输合同纠纷

　　（9）管道运输合同纠纷

　　（10）联合运输合同纠纷

　　（11）多式联运合同纠纷

　　91、保管合同纠纷

　　92、仓储合同纠纷

　　93、委托合同纠纷

　　（1）诉讼、仲裁、人民调解代理合同纠纷

　　（2）进出口代理合同纠纷

　　（3）民用航空运输销售代理合同纠纷

　　（4）货运代理合同纠纷

　　（5）委托理财合同纠纷

　　94、行纪合同纠纷

　　95、居间合同纠纷

　　96、借用合同纠纷

　　97、典当纠纷

　　98、保险合同纠纷

　　（1）财产保险合同纠纷

　　（2）人身保险合同纠纷

　　（3）机动车交通事故责任强制保险合同纠纷

　　（4）保证保险合同纠纷

　　（5）再保险合同纠纷

　　（6）保险代位求偿权纠纷

　　（7）保险经纪合同纠纷

　　99、合伙协议纠纷

　　100、种植、养殖回收合同纠纷

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