“行政违法”与“违法行政”概念辨析


　　　　　　　（作者：陈昌银　李学高　　江苏省射阳县人民政府办公室）


　　行政违法与违法行政这两个概念不仅在学术论著上有争议，在法律规范文本中也存在混用现象。清末思想家梁启超说：“法律之文辞有三要件，一曰明，二曰确，三曰弹力性”。词语固然存在多义，具有不确定性，但是在同样环境中，不同的理解和含义应当得到限制，不能从不同的层次上进行，不然就会众说纷纭。法律语言如果不能精确地表达法律概念，就可能妨害法律交际，难以达到法律实施的目的。本文拟从行政、依法行政、行政违法、违法行政等概念在行政法学领域之间的关系作简单探讨，以期大方之家斧正。


　　　　　　　　　　　　　概念篇

　　一、“行政”

　　“行政”是一个在行政学、政治学、行政法学等领域被广泛使用的术语，人们从不同的角度赋予其不同的涵义。英文是administration,源于拉丁文administrare,原意是“执行事务”。据美国《文字与科学》一书统计，“行政”一词有多达12种含义。在《现代汉语词典》中，“行政”的基本词义是“行使国家权力的；指机关、企业、团体等内部管理工作”，包含了公共行政和私人行政两方面的内涵。
　　在公共行政方面，国内外学者亦无统一的解释，学说纷纭，如“三权分立说”、“相对功能说”、“行政管理说”等等。马克思在《评“普鲁士人”和“普鲁士国王和社会改革”》一书中给“行政”所下的定义是“行政是国家的组织活动”。这一定义有三层意思：行政是一种国家活动，不是一般的社会活动。只有国家出现以后才有行政。行政也会随着国家的消亡而消亡。行政不是国家的所有活动，只是它的组织活动。例如：对国家事务进行组织、领导、管理等。3.只有国家或者负责代表国家的国家机关才有权进行行政活动。在我国，大多数学者引用了该定义，并以此为基点进行引伸和发挥。如：
　　“行政是国家的基本职能之一，指国家行政主体为实现国家职能，依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动”。
　　“行政是国家行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动”。
　　“行政是国家行政机关等行政主体为执行国家意志，实现国家与社会公共利益、组织管理国家与社会公共事务的活动”。
　　“行政是特定的行政主体为了实现公共利益而对公共事务进行必要的管理、服务以及制裁的行为”。


　　二、“依法行政”

　　1993年3月，第八届全国人大第一次会议《政府工作报告》中提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。同年11月，党的第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“各级政府都要依法行政、依法办事”，是我国第一次在党的文件中确立依法行政的原则。
　　国务院法制办在《全面推进依法行政实施纲要》专题问答中明确了依法行政的含义，即依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。基本内容包括：行政主体合法；行政权的取得和行使合法；行使行政权必须承担相应的责任，权责统一。同时指出，依法行政要解决的是行政机关活动的合法性问题，规范的是行政权力而不是老百姓。其含义是指国家的公共管理活动必须依法进行,符合法律的规定,依法去管行政机关及其工作人员,而不是用法去治行政相对人。

　　三、“行政违法”

　　关于“行政违法”有三种代表性观点：
　　行政违法是指行政法主体（即行政法律关系的当事人）违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系而尚未构成犯罪的有过错行为。由于行政法主体包括行政人和相对人，因此，行政违法自然包括行政人的违法和相对人的违法，是与民事违法、刑事违法并列的违法行为。
　　行政违法行为是指公民、法人或者其他组织故意或过失实施的违反行政法规范、侵犯国家安全、社会公益或个人、组织的合法权益、危害国家安全或社会秩序，但尚不构成犯罪的行为。
　　行政违法是指行政主体所实施的，违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系而尚未构成犯罪的有过错的行政行为。


　　四、“违法行政”

　　有的学者将其定义为，违法行政是行政主体在行使行政职权、进行行政管理过程中实施的违反法律规范，依法应当承担法律责任的各种违法行为的总称。
　　胡建淼主编的《行政行为基本范畴研究》一书中，将违法行政行为定义为，行政主体违反合法行政行为法律要件的违背行政公共性（或行政目的）的行政行为。并且认为，合法行政行为与违法行政行为完全是对应关系的一对范畴。



　　　　　　　　　　　　　　　　　观点篇


　　我们认为，将“违法行政”界定为行政主体方违法；将“行政违法”界定为行政相对方违法比较适宜。
　　一、国务院法制办在《全面推进依法行政实施纲要》专题问答中已经对“依法行政”的含义作了明确界定（详见中国政府法制信息网），从该含义可以看出，“依法行政”是行政主体方的事情，不包括行政相对方。《全面推进依法行政实施纲要》是国务院发布的重要纲领性文件，文件中所使用的概念以及对概念内涵与外延的界定具有“规矩”作用，在立法中，这种做法也很多，不得随意作出其他解释。
　　二、从形式逻辑角度分析，“依法行政”是正概念，“违法行政”是负概念，它们之间是矛盾关系，均是“行政”的种概念。也许有人认为，它们之间是反对关系，还有一个“不当行政”夹在其中。我们认为，“不当行政”是“违法行政”的一种特殊表现形式，其前提是具有违法性，可以包含于“违法行政”外延中来。
　　三、在一些地方立法中，“违法行政”与“行政违法”的概念使用也是与我们的观点是一致的。如：
黑龙江省人民政府


征提乡（镇）统筹费暂行规定
黑龙江省人民政府



根据中共中央中发〔1984〕1号文件精神，为制止对农民的不合理摊派，减轻农民额外负担，保证农村合理的公共事业经费，特制定本暂行规定。
一、统筹费是乡（镇）政府根据当地农民的经济状况，在全乡（镇）范围内筹集的用于农村合理的公共事业的经费。它同合作经济组织内部各项费用的提留，是性质和用途不同的资金，两者应明确区分。
二、征提乡（镇）统筹费要充分考虑农村经济状况和农民的负担能力，正确处理需要和可能的关系，坚决防止“大办”之风再起。在确定乡（镇）统筹费定项限额之前，要对农民原有的经济负担逐项地进行认真清理和改革。
三、乡（镇）统筹费实行一级管理，两级使用。乡（镇）政府统一筹办的公共事业，由乡（镇）统一筹款，统一使用。各村兴办的项目，按统一预算批准的项目和数额，由各村筹款，在乡（镇）政府监督下使用。
乡（镇）统筹费不宜一律按田亩摊派，应根据具体项目性质和用途，宜按户摊的按户摊，宜按劳摊的按劳摊，宜按人摊的按人摊，努力做到合理负担。在有条件的地方，用乡镇（村）企业部分上交利润解决。
四、乡（镇）统筹费必须严格控制在农村教育、计划生育、民兵训练、优抚、交通等各项民办公助事业内，其定项范围和征提方法如下：
1、农村办学经费。根据国务院《关于筹措农村学校办学经费的通知》（国发〔1984〕174号文件）精神，农村办学经费，除国家拨给的教育事业费外，乡（镇）人民政府可以征收教育事业费附加，实行专款专用，任何部门不得挪用和平调。国家拨给的教育事业费，由县下达到
乡（镇），不能减少，不得截留。
农村中、小学原民办教师全部实行工资制。中小学定编内的原民办教师的工资，应根据其工龄和教学质量，参照公办教师的工资水平，予以确定。
中小学校舍修建费、维修费及教学设备购置费，乡（镇）办的由乡（镇）负担，村办的由村负担。
农村办学所需费用，在征收时应扣除国家补贴部分，其差额由乡（镇）人民政府对农业、乡镇企业进行征收。征收方法可以按销售收入或其他适当办法计征，不要按人头、地亩计征。
村幼儿教育和农民业余教育所需经费，由兴办村按人口负担。
2、农村计划生育补助费和奖励费，应从违反计划生育政策规定的罚款中解决。不足部分按全乡（镇）或全村人口平均负担。
3、民兵训练费。民兵训练的误工补贴和伙食补贴，可由全乡（镇）农村人口平均负担。
4、义务兵优待金。对家居农村的义务兵，可以实行“以地代优”即按当地劳力标准分给一份责任田；也可按当地劳力承包收入的三分之二计算，发给优待金。优待金可由全乡（镇）农村人口平均负担。
5、农村优抚费。对居住在农村中的烈属、牺牲病故军人家属、残废军人、复员军人和带病回乡（镇）退伍军人，生活确有困难的，可按国家规定给以适当优待，以保证他们的生活不低于当地一般群众的实际生活水平。优抚费可由全乡（镇）农村人口平均负担。
6、农村敬老院房屋修建费和管理人员的工资。扣除民政部门补贴后，不足部分列入统筹费，可按全乡（镇）农村人口平均负担。送入敬老院的“五保户”的生活费，按当地群众中等生活水平供给。由原送单位公益金中列支。
7、民办养路员工资。根据配备标准，核定地方道路民办养路员人数。按当地中等劳力承包收入水平确定工资标准，由农村劳力平均负担。
建勤工和养路义务工，原则上只摊工不摊钱，因故不能出工者，可以钱代工。
8、农村文化站补助费。对乡（镇）办国助文化站所需的基建、设备和业务经费，扣除国家补贴以及放映电影和文化站开展“以文补文”等收入外，其差额部分列入统筹费，可按农村人口平均负担。
除以上八项外，对其他急需兴办的合理公共事业经费，在不突破乡（镇）统筹费最高限额的前提下，各乡（镇）可因地制宜列项。
五、统筹费的最高限额，一般不得超过上年实际承包收入的百分之三。在此限额内，所列项目要按照轻重缓急，统筹兼顾，全面安排。
六、统筹费的收缴时间，不要强求划一，要因户制宜，区别对待。对常年有收入的户，可以常年收缴；在麦豆产区，也可以在麦收和秋收两季按比例收缴。
七、建立和完善统筹费的管理使用制度。
1、预算审批制度。年初由乡（镇）政府汇集有关部门和各村意见，经综合平衡，提出当地统筹费预算方案，交乡（镇）人民代表大会审议通过，报县人民政府批准后执行。
2、提取收缴制度。由乡（镇）将统筹费的分摊指标下达到村、村代乡（镇）政府开收缴通知单到户，各户按规定时间上交。乡（镇）使用部分，由村代收交乡（镇）；村用部分，由村收齐后，在乡（镇）政府监督下使用。
3、使用包干制度。统筹费一年定一次，中间不得任意追加。乡（镇）使用部分，由乡（镇）经管站管理，村用部分由村财务会计室管理。乡（镇）统筹费的使用，必须按预算执行，按项目限额包干，不得串项挪用，结余可转下年，超支不准增提。
4、监督审查制度。县、乡（镇）政府，对统筹费的征收使用情况要定期检查，发现问题，及时处理。年终应汇总决算明细表，提交乡（镇）人民代表大会审查列决。
八、建立乡（镇）统筹费是一项政策性很强的工作，必须加强领导。乡（镇）要建立统筹费征用管理领导小组，由乡（镇）长任组长，吸收有关人员参加，具体业务由乡（镇）政府委托经管站负责办理。
九、对不应纳入乡（镇）统筹费的其他负担，要以改革精神合理解决。村办卫生所要采取任务承包办法，有关计划生育、防疫宣传等用工，可由公益金适当补贴。乡（镇）以下有线广播网路维修和承包人员报酬，可采取收费办法，由用户负担；乡办其他事业的民办人员工资，应通过服
务收费的办法解决；农村兴办的各项文体活动，要坚持业余、自愿、小型、多样、节约的原则，谁办谁负担，谁看谁花钱，村屯文化福利设施建设，要根据集体经济能力而行。
十、实行征提乡（镇）统筹费后，集体提留的“两金一费”比例要适当降低，一般可控制在承包收入的百分之五以内。
十一、本规定自一九八五年一月一日起实施。此后，除国家税金、乡（镇）统筹费和集体提留外，任何部门以任何形式擅自向下摊派，基层干部和农民群众均有权抵制。




1985年1月5日